第0777章：三省六部制(3/3)

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传统史学界认为：三省六部制的形成是古代政治制度成熟的表现。

三省六部制中的机构都是国家事务机构，并不涉及皇室事务，而秦代的三公九卿既管国家事务，又管皇室事务，体现了强烈的家天下色彩。三省在权力相互牵制，避免了权臣的出现。

不仅如此，三省六部制名义还可以限制皇权。三省制出现后，皇帝颁布诏令必须经过中书省，如果绕过中书省直接发号施令就是违法行为，因此“事不出中书，是为乱政”的说法。而经过中书省的诏令，就需要经过门下省来审核，门下省就有可能驳回皇帝的诏令。

这种现象在历史是时有发生的，例如627年，唐太宗发布征召中男（十六岁到二十岁的男子）入伍的诏令，但是该诏令被中书省的长官魏征数次驳回，最终未能实行。

三省相互牵制固然是好，但是造成的一个严重问题就是行政效率低下。三省的长官可能在一件事情出现争执，于是迟迟无法出具体的措施。尤其中书省和门下省，两者地位重要，共同分享决策权，如果两高官官意见不合，那么政令就无法出台了。

为了提高行政效率，唐朝的皇帝也想了很多办法。一个办法就是皇帝举行朝议，综合各方面的意见，最终进行决策。参与朝议的主要人物有皇帝及其秘书集团、三省的重要官员，以及三公等其他官员。三公也就是丞相、御史大夫和太尉，他们早已沦为虚职，主要的作用就是提供一些建议。

另外一种方法就是让三高官官合署办公。唐太宗时期，设置了一个新的政务大厅——政事堂，由三高官官在此办公，如此，三高官官就能够实现良好的沟通，有利于提高效率。政事堂最初设置在门下省，在唐中宗时期迁徙到了中书省。同时，从唐中宗时期开始，尚书高官官失去参与政务讨论的资格。

最初，在政事堂办公的官员只有三高官官，也就是中书令、侍中、尚书左右仆射。后来，皇帝也自己也派遣一些代表参与其中，也就是参知政事、同中书门下三品等，他们和三高官官一起办公，地位相等，也被视为宰相了。由于皇帝不断派遣代表驻扎在政事堂，使得政事堂的人越来越多，也就是宰相越来越多。一般而言，唐朝同时存在的宰相有十多名，在710年竟然多达27名。

如此，政事堂的机构越来越庞杂，分权越来越细，皇权自然更加得到了保障。723年，唐玄宗将政事堂改名为了中书门下，并设置吏、枢机、兵、户、刑礼五房作为其具体的行政机构。这实际就是将尚书省管辖的六部迁徙到了政事堂，尚书省的执行权就名存实亡了，中书门下成为了最高的行政机构，掌握决策、执行大权，相权再次集中。中书门下的形成，也标志着三省六部制开始向二府三司制过渡了。

唐朝最初的宰相就是三高官官，政事堂形成后，宰相的数量增加，其官职称号也非常复杂，有参知政事、平章政事、同掌机务、参知机务、参掌机密等，最多时候，名号竟然多达40多个。到了唐肃宗时期，正宰相的名称确立为了平章政事，此政策一直延续到了宋朝和元朝，一直到朱元璋废宰相为止。

宋朝初期，继承了唐后期的制度，最高行政机构就是中书门下，其宰相为平章政事。从唐朝后期以来，由于藩镇割据和财政危机，因而军事和财政机构的地位得到了空前的提高，对宋朝产生了重要的影响。

在军事方面，唐玄宗在边疆设置了十镇节度使，集中了全国大部分的精锐部队。安史之乱爆发后，为了限制节度使的军权，唐玄宗以宦官担任监军去指挥、调动军队。唐代宗时期，设置枢密使，同样以宦官担任，宦官开始掌握部分兵权。

到了唐后期，利用手中兵权控制了朝政，枢密使也就是掌握全国兵权的人物了。到了五代，设置了枢密院，成为了正式的军事机构。宋代，继承了五代制度，枢密院是全国最高军务机构，和中书门下并称“二府”。

唐朝后期，北方经济破坏，财政收入不足。于是唐朝派遣转运使在江南地区经营财政，并将地方的粮食、钱财运输到中央；同时，推行盐铁专卖，增加财政收入，而管理财政的官员就是盐铁使。

因为国家财政的依赖很大，转运使和盐铁使得权力就不断提高。到了后来，就干脆将管理户口的户部、管理盐铁的转运使、管理财政支出的度支合并为一个机构，并称三司，其长官为三司使，总览天下财政。而转运使则是三司在地方的机构。

如此，北宋初期的机构也就分为了中书门下、枢密院、三司，合称“二府三司”。二府三司体制形成后，中书门下的兵权、财权都已经被剥离，再一次实现了分权。

另外，北宋还在平章政事之外另外设置参知政事作为副宰相，以分割宰相行政权。其他机构内部也同样分权严重，如三司内部时而就废除三司使，让盐铁、户部、度支相互牵制；枢密院内有枢密使和枢密副使等相互牵制。比起三省六部制来，二府三司的分权现象更加细致。

然而，严重的分权也使得行政效率更加低下。同时，机构冗杂，官员过多，给国家带来了严重的财政负担。

在宋神宗时期，精兵简政成为了改革的一大政策而精兵简政的一个重要内容就是要裁汰官员，减少机构。元丰年间，宋神宗恢复了三省六部实权，如将三司并入了户部，剥夺了枢密院的兵权。如此，三省六部制又重新复活了，并且一直影响到了明清。

南宋时期，继续在元丰改制的基础进行改革。为了进一步提高行政效率，南宋又再次让三省合署办公。1130年，宰相开始兼任枢密使，到1205年，“以宰臣兼使，遂为永制”，于是宰相就同时掌握行政、财政和兵权了。南宋的精兵简政，使得机构减少了一半以，大大减轻了国家财政负担，提高了行政效率。

不过，带来的弊端同样明显，南宋就开始出现了北宋未曾出现的权臣，例如贾似道。

唐宋两代，在中央制度不断变革，在集权和分权之间不断徘徊，最终还是走了一个大大的轮回。即便如此，唐宋的机构变迁对后世还是产生了巨大的影响。

虽然三省制最终在明朝被废除了，但是六部最终延续到了清朝，成为了具体的行政机构。在中国古代，权力集中于皇帝是历史大趋势，但是行政效率却是一个问题。例如，明朝将君主集权发展了新的高度，但是行政效率却下降到了谷底。

如何才能在分化相权的同时来提高效率呢？唯一的方案就是皇帝勤政，清朝不就是这样干的吗？